基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下的農(nóng)村宅基地流轉市場機制研究論文

2021-06-12 論文

　　論文摘要：自重慶市被確定為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，重慶市積極探索農(nóng)村土地改革及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的途徑，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。該文在借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗基礎上，結合重慶城郊土地現(xiàn)狀，以重慶城郊農(nóng)村宅基地的確權機制設計為切入點，在此基礎上著重探討宅基地流轉的市場機制。通過該機制的設計，盤活農(nóng)村宅基地，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程。

　　論文關鍵詞：關，鍵，詞，宅基地，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，住房置換

　　隨著我國城市化和工業(yè)化發(fā)展步伐的不斷加快，城鎮(zhèn)建設用地日趨緊張，但我國堅守18億畝耕地紅線的土地政策成為城鎮(zhèn)建設用地增量的瓶頸，土地供需矛盾不斷加劇，嚴重影響我國城市化和工業(yè)化的進程。另一方面，農(nóng)村人口向城市聚集，尤其是城市近郊出現(xiàn)了一戶多宅、無人住宅、“空心村”等現(xiàn)象，大量地浪費了寶貴的土地資源。基于建設用地指標“空間置換、集約化利用”的思維，有的地區(qū)將零星的宅基地建設用地指標統(tǒng)一起來，將其置換到土地供需緊張的城鎮(zhèn)化建設中，這既不違反國家耕地保護政策，又很好地解決了城鎮(zhèn)建設用地矛盾，同時在這一過程中又增加了農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，很好地促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

　　黨的十七屆三中全會指出，要建立健全農(nóng)村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權。國土資源部印發(fā)的《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》等為充分發(fā)掘建設用地內(nèi)部潛力提供了有力的支持。

　　段應碧認為要加大城市化進程就要降低農(nóng)民轉化成真正意義上市民的成本，可以考慮讓進城民工把自己閑置或者廢棄的宅基地交與政府，政府通過利益轉化，使其能夠將宅基地價值化，從而在城市能夠買到自己的房屋。陳錫文認為應該建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的機制，在提高城鎮(zhèn)對農(nóng)村人口的聚集效應的同時，為逐步轉變成市民的農(nóng)民創(chuàng)造條件。董宏林等人認為農(nóng)民向市民演進的過程中的關鍵問題在于如何實施如宅基地等主要農(nóng)村制度的創(chuàng)新。袁豐等人認為農(nóng)村宅基地置換有效協(xié)調(diào)了經(jīng)濟發(fā)展與耕地保護間的矛盾，兼顧了城市發(fā)展和新農(nóng)村建設的需要。

　　一、產(chǎn)權明晰是宅基地的流轉的基礎

　　要使宅基地進入市場流轉實現(xiàn)真正的盤活，首先必須完成農(nóng)村宅基地確權，建立明晰的宅基地權利范圍和權利歸屬，使農(nóng)村宅基地產(chǎn)權歸屬明晰，這是宅基地流轉的前提與基礎。

　　農(nóng)村宅基地確權首先應進行宅基地的確權發(fā)證。本著構建和諧社會以人為本和充分尊重歷史的態(tài)度，堅持“一戶一宅”、“法定面積”及“統(tǒng)一丈量”的原則，結合重慶城郊的情況，可按照人均20至30平方米，其中一戶3人及3人以下的按照3人計算，4人及4人以上的按照4人計算，作為頒發(fā)證書的面積。對于未超過法定人均住房面積的標準的農(nóng)宅，按房屋實際建筑面積確權。對于農(nóng)宅買賣及一戶多宅的情況，在堅持“一戶一宅”的同時，分情況維護確權前的合法交易。集體內(nèi)部房屋買賣且用于自住自用的交易，宅基地隨戶遷移。城鎮(zhèn)居民購買的“小產(chǎn)權房”，宅基地指標歸屬于原戶主。城鎮(zhèn)居民以外的非本集體人員購買的農(nóng)宅，且用于自住自用的，其宅基地的指標由買賣方按比例分配。這三類買賣中房屋的價值及拆遷補償都分配予確權前最后的買方。宅基地實際面積符合規(guī)定的則按實際面積統(tǒng)一登記，對于確權前多出來的部分及圈舍、井窖等配套房舍，登記面積和房屋性質(zhì)，僅作為征地拆遷給予適當補償?shù)囊罁?jù)，不用于宅基地置換，土地分類為無產(chǎn)權宅基地。國土資源部門確權工作及登記完成之后統(tǒng)一向村民頒發(fā)《宅基地使用證》和《房地產(chǎn)權證》，并附注丈量及評估時的登記記錄。

　　二、建立健全宅基地流轉的市場機制，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。

　　在宅基地確權的基礎之上，進一步地設計市場機制讓其進入市場進行流轉，才能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐。對于有意愿轉成城市居民的農(nóng)民，若自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權，并符合一定的條件，就可通過宅基地置換城市經(jīng)濟適用房或商品房，置換的具體方法是：將農(nóng)民農(nóng)村房屋折算成“住房券”或者“房屋券”，農(nóng)民進城買房，沖抵房款。

　　置換通常是指宅基地擁有人在政府政策引導下自愿進行的以土地換土地、以土地換住宅、以及以土地換現(xiàn)金的行為。由于城鄉(xiāng)二元體制的長期存在，地方政府普遍存在著重城市建設用地管理、輕農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)象。隨著城市化進程的加速，農(nóng)村宅基地使用中普遍存在的利用粗放、布局混亂和閑置過剩等問題更為凸顯。作為集約宅基地利用的有效措施，各地都開展了多種形式的宅基地置換運動。但是現(xiàn)行宅基地置換模式的全過程均由政府和中心村建設公司決定，農(nóng)民缺乏知情權、選擇權及話語權，只能被動參與。這種模式對農(nóng)民的利益、意愿考慮不夠，導致農(nóng)民從中難以得到真正的實惠，直接危害到和諧社會的建設。因此進行宅基地置換總的指導原則必須是“資金有保障，運作有監(jiān)督，尊重百姓權益，加強公眾參與。”

　　1。宅基地置換模式設計的原則

　　（1）置換機制必須以“和諧理念”為指導。構建和諧社會，是一項崇高而偉大的社會工程，政府有責任，各單位和組織有責任，每個社會成員也有責任。創(chuàng)建和諧社會的核心是人與自然、人與經(jīng)濟、人與社會、人與人以及人與發(fā)展之間關系的和諧。因此，作為“和諧”理念在宅基地置換中的應用，主要是協(xié)調(diào)各個不同主體間的利益，尋求一種利益平衡機制。

　　縱觀近幾十年來我國社會經(jīng)濟發(fā)展的歷史，與城市相比，農(nóng)村的發(fā)展以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總是處于劣勢，農(nóng)民個人的力量和利益則似乎更微不足道。所以，置換過程中必須堅持以農(nóng)民根本利益為本。置換前，充分尊重農(nóng)民的意愿，給予農(nóng)民置換方式的選擇以及置換后居住地點選擇的自由，并充分考慮農(nóng)民對置換差價支付的承受能力；置換后，還應高度重視農(nóng)民的就業(yè)和保障問題，力爭做到方便農(nóng)民就業(yè)，使農(nóng)民通過置換能夠得到實惠，分享到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。

　　總而言之，新的置換模式必須從農(nóng)民利益出發(fā)，以讓農(nóng)民參與、讓農(nóng)民滿意為重點，賦予農(nóng)民充分的話語權。

　　（2）置換機制必須以政府正確引導為前提。首先，政府有必要介入宅基地置換過程。由于影響和制約城市郊區(qū)農(nóng)村居住分布的原因非常復雜，如從歷史的原因來分析，農(nóng)村長期處于小農(nóng)經(jīng)濟社會，分散的耕作方式導致了居住的分散；從現(xiàn)行的體制和政策來看，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的二元結構，也造成了農(nóng)村人口流動、農(nóng)民就業(yè)和教育以及公共財政的共享等多重壁壘。即使專門針對農(nóng)村發(fā)展出臺的“三農(nóng)”政策，也缺乏系統(tǒng)性和配套性，缺乏城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展等內(nèi)容。特別是農(nóng)村居住規(guī)劃滯后且多變，缺乏連續(xù)性，造成“一年一個樣，年年不一樣”的局面，缺乏科學的發(fā)展觀，偏重經(jīng)濟發(fā)展，導致農(nóng)村社會發(fā)展滯后于工業(yè)化。另外，與城市建設用地的管理相比，政府在對農(nóng)村居民住宅管理上則僅僅局限于農(nóng)村宅基地審批。雖然導致目前郊區(qū)農(nóng)村居住現(xiàn)狀的原因是多方面的，然而，政府對農(nóng)村居住分布形態(tài)布局管理功能的嚴重缺位無疑是主要原因之一。因此，在宅基地置換過程中，政府應當承擔起應盡的職責。其次，宅基地的置換歸根結底是農(nóng)民居住形態(tài)的重新組合，而長時期以來，農(nóng)民都是根據(jù)自己的'意愿選址建房，農(nóng)民也有權利選擇居住在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村。但是，值得注意的是：居住地的選擇不僅僅是解決住房的問題，一方面，應與城市的布局和城市的整體規(guī)劃同時考慮；另一方面，也應與就業(yè)、保障、教育以及農(nóng)業(yè)的規(guī)模化經(jīng)營等同時考慮。也就是說，要改變傳統(tǒng)的居住形態(tài)，政府的引導則必須具有全局性和系統(tǒng)性，以降低農(nóng)民的居住成本，避免二次動遷。

　　（3）新置換機制必須遵循循序漸進的原則。由于各地區(qū)間社會經(jīng)濟條件存在差異，許多地區(qū)目前還不具備宅基地置換的充分條件。因此，對于宅基地置換既不搞全區(qū)一哄而上、大干快上，也不按行政村整體置換、大拆大建，而是在相當長的歷史時期內(nèi)（10～15年）循序漸進地演進。

　　2。置換模式創(chuàng)新的相關制度保證

　　（1）改變統(tǒng)一按戶籍地建房的政策。在現(xiàn)行政策下，不同集體的農(nóng)民只能在本集體的土地上申請建宅，這樣各集體的農(nóng)民住宅永遠是分散的。為此，有必要打破宅基地分村審批制，建立全區(qū)（縣）統(tǒng)一的農(nóng)民宅基地審批機構，并從滿足農(nóng)民轉移需要、減少人戶分離矛盾出發(fā)，調(diào)整空間結構，解決異地安居問題。

　　（2）建立宅基地置換的標準和規(guī)范。首先，整個宅基地置換的流程必須規(guī)范并向農(nóng)民公示；其次，宅基地置換中的各種契約、合同、通知必須規(guī)范；再次，對宅基地置換工作的監(jiān)督、評估也需要規(guī)范，特別是要加強對中心村建設公司的財務審計工作。

　　（3）采取政策傾斜等措施，降低宅基地置換過程中農(nóng)民集中居住的成本。應以讓利形式吸引農(nóng)民進城鎮(zhèn)居住。如新居民點的基礎設施不能全部計入農(nóng)民所購房屋或申請宅基地的成本；符合“一戶一宅”政策和標準面積內(nèi)的宅基用地，其基礎設施建設的成本應不計入或不全部計入等。

　　（4）完善社會保障體系。具體可包括農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療及失地后不能就業(yè)的生活保障等。這些保障可以通過相應的保險方式來完成。保障的資金主要來源于農(nóng)民集體在“流轉”中的所得收益。同時，要完善財務透明、收支完全公開制度，建立起強有力的監(jiān)督機制等，多管齊下，使農(nóng)民集體獲得的土地流轉收益真正為保障農(nóng)民生活服務，確實為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟服務。

　　3。宅基地置換機制的主要內(nèi)容

　　重慶主城核心區(qū)和主城拓展區(qū)未來分為“都市化區(qū)域”和“都市化調(diào)整區(qū)域”。都市化調(diào)整區(qū)域的城郊農(nóng)村宅基地的置換主要可以以兩種形式進行：一種是通過將宅基地以“住房券”的方式置換都市化區(qū)域住宅；另一種方式是將農(nóng)村房屋拆算成“房屋券”、農(nóng)民進城買房、沖抵房款。

　　（1）住房券形式。這種方式是目前宅基地置換的主要方式，在浙江﹑天津﹑成都﹑上海等地都有進行。這種機制的主要操作要點為：第一，政府牽頭，對建制鎮(zhèn)或集中點進行統(tǒng)一規(guī)劃，按照居住、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)等進行功能分區(qū)；第二，確定拆遷補償方案，建設農(nóng)民集中居住的社區(qū)型住宅區(qū)。宅基地置換新建住房，應充分體現(xiàn)“等價等量”原則，以“雙作價”方式進行置換。新建集中基地的住房設定三種價格標準：置換價（住房券）、優(yōu)惠價、市場價。村民可享受置換價的安置面積為原宅基地合法建筑物補償總價與新建基地安置價的比值。若村民原宅基地合法有效面積大于認定的安置面積，其差額以優(yōu)惠價供給，超過合法有效面積部分以市場價供給；第三，對拆遷后集約出的宅基地和其他建設用地進行整理，部分復耕，部分用于發(fā)展工業(yè)，部分則予以征收、儲備，以備出讓；第四，通過農(nóng)地流轉、農(nóng)地入股等方式，推動復耕農(nóng)地向種田大戶、農(nóng)業(yè)經(jīng)營合作社等集中；第五，發(fā)展特色工業(yè)，引導農(nóng)民向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。宅基地置換流程圖

　　（2）房屋券形式。這置換方式針對對象主要是那些有能力也有意愿轉為城市居民的農(nóng)民。這些農(nóng)民也許早已經(jīng)脫離農(nóng)村，在城鎮(zhèn)謀生，與農(nóng)村關系微乎其微，但由于我國的戶籍制度等原因，仍是農(nóng)村戶口，而且在農(nóng)村留有宅基地。對于這類群體，若自愿放棄農(nóng)村宅基地使用權，就可通過宅基地置換城市經(jīng)濟適用房或商品房。置換的具體方法和“住房券”交易制度大體相同：確定拆遷補償方案后，根據(jù)原宅基地合法建筑物補償總價與新建基地安置價的比值，村民以“房屋券”的形式拆算。這種“房屋券”可用于沖抵在城市購買住房資金。同時規(guī)定，擁有“房屋券”的農(nóng)民在購置經(jīng)濟適用房時有優(yōu)先權，保障農(nóng)民權益。而且這類群體可享有城市戶口和社保基金。但值得注意的是由于城市的吸引力，大部分人都愿意進城，可很多人卻沒有在城市的生存能力，必須對他們的條件進行嚴格的審查，確保他們不會因為短視行為而導致在城市生活舉步維艱。

　　4。對重慶城郊“退宅基地”進城農(nóng)民所留下的宅基地所有權變更。

　　堅持保護耕地的原則，對于“退地”進城農(nóng)民所留下的宅基地，轉變?yōu)閲薪ㄔO性用地，或者通過農(nóng)村國土整治轉變?yōu)閲懈兀恋匦再|(zhì)依然是農(nóng)業(yè)用地。具體機制設計如下：

　　（1）對于建有住房的宅基地的退出。在“退地”的同時連同住房一并退出，也可進行單純的宅基地的退出。政府用“住房券”置換農(nóng)村的宅基地。閑置的宅基地農(nóng)戶可進行“地票”交易。

　　（2）對于已出租或已將住房作為資產(chǎn)進行投資的農(nóng)戶在退地時。政府也同樣用“住房券”置換農(nóng)村宅基地，而由宅基地和住房作為資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益歸屬國家。

　　（3）對在宅基地上的建筑物和設施，對其進行市場估價折算成“住房券”。

　　（4）對“宅基證”進行核實，核實通過，并由政府回收“宅基證”轉換為“住房券”，即“以證換券”。

　　三、結語

　　在城市化高速發(fā)展時期，建設用地緊張，農(nóng)村宅基地的價值凸顯出來。實行農(nóng)村宅基地科學合理市場流轉，可以緩解建設用地的壓力，加快城市化進程、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、合理開發(fā)利用土地資源，而且可以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，為“三農(nóng)問題”的解決和社會主義新農(nóng)村的建設提出一條切實可行的途徑。

　　參考文獻

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