城市行政體制改革作為政治體制改革的先行，在各個層次與方面充分而有序地展開。城市是一個區域內政治、經濟、文化的中心，是一個多重結構組合而成并受多種因素影響的復雜系統。城市的特性決定了它在經濟體制改革和政治體制改革中的關鍵作用。“十三大”對城市改革作出了總體設計，但眾多具體步驟還需進一步從理論上加以說明及在實踐中不斷深化。為配合城市行政體制改革的進程，我們近兩年來對江蘇省的常州、無錫、蘇州、揚州、南通、鹽城、淮陰等七個中小城市區級建制的設置與作用作了一些調查，在這一過程中，還有幸得到了由蘇、浙、滬、閩、贛、魯、鄂、內蒙等省十多個城市組織的“城區工作探討會”的大力支持。通過事實調查和資料分析，我們認為中小城市區級建制沒有存在的價值，建議撤銷，以此作為城市行政體制改革的突破口。
一、中小城市區級政府機構功能描述
我們的調查是從區級政府機構的功能人手的，因為功能及其實現是衡量行政組織地位、作用的最佳尺度。某種行政組織的設置必須具備并能發揮一定的功能，而且是其它行政組織不可替代的功能.從我們所調查的七個城市及”城區工作探討會”十多個城市提供的資料看，區級政府機構的功能基本相同，大致可歸結為以下五種：
1.城市市政管理功能
城市市政管理占區政府工作量的三分之一，內容主要有：(1)公用基礎設施的建設與維修，包括街巷里弄道路的翻修，居民公宅的維修、拆遷，公共廁所的修建，下水道的鋪設，城市垃圾、糞便的處理等;(2)環境保護，如“三廢”的處理，“三害”的防治等;(3)交通、市場管理，包括交通秩序的維護，交通要道違章建筑、堆放物的拆除和清理，市場物價、品種、銷售場所的規定與管理等;(4)城市美化，主導工程是綠化，包括開辟綠地，植樹栽花，城市雕塑，盆景花壇，園林小景的建造等。
2.城市服務功能
發展城市的社會公益事業，為社會提供優良服務，是城市功能的另一主要方面。各區政府所做工作體現在：(1)社會公共福利事業，包括敬老院、托兒所、幼兒園的開辦，烈軍屬照顧、社會救濟、殘疾人福利、待業人員安置等;(2)教育、科技，衛生及于計化生育工作，包括小學教育、區級醫院、衛生站(所)管理，科技交流與協作，科普宣傳，計劃生育政策的宣傳落實等;(3)第三產業，包括飲食業、旅館業、各種維修業務及商業網點的開設，個體戶的管理，咨詢業等。
3.城市保衛功能
這方面區政府的工作包括：(1)普法宣傳、教育;(2)社會秩序維護，治安保衛值勤;(3)以街道里弄對失足青少年的幫、教、改為主的社會綜合治理;(4)民事糾紛的調解;(5)配合公安部門打擊刑事犯罪和金融犯罪活動等。
4.精神文明建設
這雖說不上是一大功能，但確實是目前各區政府著力抓的一項重要工作。包括;(1)形勢、政策的宣傳;(2)”四有”、“五四三”教育;(3)學英模、學先進，創“三優”活動;(4)軍(警)民共建精神文明活動：(5)群眾文體，如興建群眾文化館所、文體活動中心、圖書館(室)，開展多層次多類型的群眾文化體育活動等。
5.經濟管理功能
自黨的工作重心轉移到經濟建設上來，經濟工作成了城市工作的中心內容。從調查情況看，所有城市的區政府都一分重視經濟活動，通常由政府中一名主要負責人管理經濟。各區皆有自己所屬的區、街工業，年總產值一般達千萬元以上，高的上億元。區政府對所屬城區的管理和服務，很大程度上依賴區屬工業的發展。
二、中小城市區級政權組織機構及工作人員配備狀況
區級建制的機構設置、人員配備及相互關系狀況是我們調查的另一大目標。調查表明，區級政權組織機構構成及人員配備有如下特點。
1.麻雀雖小，五臟懼全
我國現行憲法規定，除縣級市外，市可設區，作為一級國家政權是國家機構的基層組織。因此，區相當于縣級機構(縣級市與直轄市除外)，黨委員會、政府、人民代表大會常務委員會、人民政協委員會四套班子齊全，加上各種群眾性政治組織機構，總計四五十之多。
2.上下對應，機構龐雜
由于長期形成的機構組織上下一一對應的慣例，使得區政府政權組織各類機構繁多。黨委系統有辦公室、組織部、宣傳部、紀檢委、科協、人武部、退委會、退休科協等機構。群眾團體有工會、共青團、婦聯等。區政府最為龐大，有區政府辦公室、財務科、民政局、工業局、城建局、文教科、衛生局，勞資科、人事科、商業局、工商分局、司法科、公安分局、老干部科、環保局、房管局、房屋建筑辦公室、愛國衛生運動委員會辦公室、職工教育辦公室、體委等，有的區還設有計經委、協作辦、體改辦和眾多臨時性機構(配有正式編制)，如五講四美三熱愛辦公室、老齡工作委員會、綠化領導小組、拆遷辦公室等十多個。
3.工作人員超編
各區的正式編制一般都在150-200人之間(少數廈高達200人以上)。但由于各種臨時性機構林立以及人浮于事，互相扯皮現象嚴重，每個區都從街道委員會、區矚企業中抽調若干以工代干性質的臨時工作人員，這類人數量很大，約占全部工作人員的三分之一。使得區級機關十分龐大。