俄羅斯日本應急管理考察報告

2022-05-17 報告

　　20****年10月15日至29日，國務院辦公廳赴俄、日應急管理考察團對俄羅斯、日本的應急管理工作進行了考察。俄羅斯、日本都是災害多發國家，應急管理工作起步較早。特別是上世紀80年代以來，兩國均多次經歷傷亡重大、影響深遠的特別重大突發公共事件，并在處置過程中逐步完善了應急體制、機制和法律體系，基本形成了符合各自國情的突發公共事件應對體系，積累了許多成功的經驗，值得我們學習和借鑒。

　　一、兩國應急管理主要做法

　　（一）統一指揮、分級負責的應急管理體制。

　　俄羅斯實行以緊急狀態部為核心，其他有關部門協調配合的垂直管理體制。前蘇聯解體后，在政治和社會經濟劇烈動蕩、國內民族矛盾不斷激化的背景下，疲于應付各類突發事件的俄羅斯聯邦政府承受著空前壓力。1994年1月10日，俄羅斯建立了直接對總統負責的“民防、緊急狀態和消除自然災害后果部”（簡稱為緊急狀態部），主要負責自然災害、技術性突發事件和災難類突發公共事件的預防和救援工作。緊急狀態部是俄應對突發公共事件的中樞機構，內務部、或者內衛部隊協助緊急狀態部處置突發事件。緊急狀態部直轄40萬人的應急救援部隊及裝備。該部隊作為獨立警種，按部隊建制，統一制服，統一警銜。在縱向上，俄聯邦、聯邦主體（州、直轄市、共和國、邊疆區等）、城市和基層村鎮四級政府設置了垂直領導的緊急狀態機構。同時，為強化應急管理機構的權威性和中央的統一領導，在俄聯邦和聯邦主體之間設立了六個區域中心，每個區域中心管理下屬的聯邦主體緊急狀態局，全俄形成了五級應急管理機構逐級負責的垂直管理模式。聯邦、區域、聯邦主體和城市緊急狀態機構（部、中心、總局、局）下設指揮中心、救援隊、信息中心、培訓基地等管理和技術支撐機構，保證了緊急狀態部有能力發揮中樞協調作用。緊急狀態部成立以來，雖然俄政壇幾經變化，但緊急狀態部的職能和地位不但沒有被削弱，反而不斷得到加強，在處理國內外各類復發公共事件中發揮了重要作用。

　　日本建立了以內閣府為中樞，通過中央防災會議決策，突發事件牽頭部門相對集中管理的應急體制。1995年阪神大地震后，日本政府進一步強化了政府縱向集權應急職能。實行中央、都（道、府、縣）、市（町、村）三級防救災組織管理體制。在中央一級，平時由內閣總理大臣召集相關部門和提供公共服務的單位（如銀行、紅十字會、電信電話株式會社、廣播協會等）負責人共同參與中央防災會議。該會議是日常應急管理最高決策機構，負責制定防災基本計劃與防災業務計劃；在地方一級。地方首長和相關人士共同參與地區性的防災會議，制定地區性防災計劃。當重大災害發生時，內閣總理大臣征詢中央防災會議的意見，在內閣府成立“非常災害對策本部”（類似于我國突發公共事件應急處置臨時指揮部）進行統籌調度，另外在災區設立“非常災害現場對策本部”以便就近管理指揮。同時，將國土交通省的防災局提升至內閣府內，并專設防災大臣（又稱防災擔當相）。日本政府內閣僅設二十個大臣，設立防災大臣這個職位充分體現了日本對防救災工作的重視。內閣府作為中樞，匯總、分析日常預防預警信息（核、工業事故、環保事件除外），制訂防災和減災政策，以及承辦中央防災會議日常工作等。各類突發公共事件的預防和處置，由各牽頭部門相對集中管理。內閣府牽頭負責地震、臺風、暴雨等自然災害以及沒有明確部門管理事件的應急救援工作，總務省消防廳牽頭負責火災、化學品等工業事故應急救援工作，文部科學省牽頭負責核事故應急救援工作，經濟產業省牽頭負責生產事故應急救援工作，海上保安廳和環保署牽頭負責防治海洋污染及海上災害工作。

　　（二）運轉高效、全社會共同參與的應急機制。

　　（四）建立和完善有關財稅政策是推動應急管理工作發展的重要手段。

　　經過多年的發展，俄日兩國已經形成了通過經濟政策推動應急管理發展的有效途徑，比如通過實施緩征或減免稅賦、為中小企業提供融資便利等財稅政策，加快受災地區和企業恢復重建步伐；采取稅收等方面的獎勵、補貼措施，鼓勵和支持公共安全技術和產品的發展；加大保險業的參與，全社會共同應對風險并承擔其影響和損失。這也是我們目前亟需研究和解決的問題。

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