高等學校學費制度開始于20世紀80年代中期。1999年，《關于深化教育改革全面推行素質教育的決定》規定，高校收取的學費最高不得超過生均培養成本的25％。目前生均收費（學費和住宿費）在5000元－6000元之間。國家法律、法規和政策允許的高等教育收費包括學費、書費和住宿費。那些在國家法律、法規和政策允許之外但實際上收了的費用，則稱為“亂收費”。
黃衛華認為，國家教育經費投入不足和管理不善僅僅是教育高收費的淺層次原因。教育高收費緣于國家對教育供給壟斷和教育供給等級化的條件下，中國經濟轉型時期政府行為企業化、公共權力和公共資源的資本化。
兩個明顯特征
教育的國家壟斷和等級化
黃衛華認為，中國教育服務體系具有兩個明顯的特征：教育服務供給的國家壟斷和等級化。前者為教育服務的高額壟斷金提供了條件，后者又為不同等級的教育供給獲得不同的級差租金提供了可能。
黃衛華分析說，教育服務供給的國家壟斷和等級化只是教育亂收費的必要條件，只有在政府行為企業化條件下，教育供給政府壟斷和等級化才能夠產生教育高收費。在政府行為企業化的情況下，教育只是發展經濟的手段。政府會選擇使教育供給實現更多的產出的措施，而忽視其公平提供教育服務的行為目標。
亂收費的基礎
沒有制度安排的附加收費
在教育收費過程中，中央政府進行大學擴招，頒布《高等教育法》使高等教育收費合法化，變成正式的制度安排。地方政府并不直接收費，而是默認和允許教育行政主管部門和學校在中央正式制度安排之外收費，這些收費沒有變成法定的、正式的制度安排，是亂收費的基礎。
黃衛華說，教育行政部門和學校收費使得教育供給體系中所有的主體都獲得了利益。這個利益是政府利用公共權力系統地從教育消費者那里獲得的權力租金。
收費被市場化
可能高價出售的公共資源
黃衛華認為，學校在政府規定的項目上，是公共服務的提供者；學校對政府規定項目以外的所有收費都按照市場行為來執行。在后一種情況下，學校使用教育公共資源，按照市場價格出售給教育需求者。公共資源被資本化，當作私有資源按照市場價格出售了。所以政府限價不能夠控制教育壟斷和等級化所帶來的教育服務的高價格，只要存在壟斷、等級化、政府行為企業化和信息不對稱，學校就可能收高價。
黃衛華提出，解決這一問題必須依賴于對體制進行改革。政府首先需要財政提供充足的資金。其次，要提供相應的制度建設。主要是金融和信用制度、勞動力市場制度和相關稅費制度。