一、債務(wù)置換是增強(qiáng)積極財(cái)政政策力度的措施
我國(guó)從2009年起至201X年已連續(xù)6年實(shí)施積極財(cái)政政策。上一輪積極財(cái)政政策實(shí)施周期僅為4年(1998～2002年)。顯然，這一輪積極財(cái)政政策實(shí)施周期長(zhǎng)。我國(guó)的積極財(cái)政政策屬于高強(qiáng)度擴(kuò)張型，突出表現(xiàn)是減稅增支并舉。近年來(lái)，年度減稅額占年稅收總額比重接近3%，赤字率達(dá)到2%左右。200X年之后，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下滑，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也采取了減稅措施，但減稅規(guī)模遠(yuǎn)小于中國(guó)，年度減稅額占年度稅收總額的比重不到1%。同時(shí)，支出政策也是緊縮型的。目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力仍未減弱，這迫使我們今后一段時(shí)間仍要繼續(xù)采行減稅增支型高強(qiáng)度積極財(cái)政政策，而且力度還要加大。對(duì)中國(guó)來(lái)講，加大積極財(cái)政政策力度絕非易事，而是一個(gè)非常棘手的矛盾重重的困局。201X年稅收增長(zhǎng)率回落到一位數(shù)，201X年第一季度稅收增長(zhǎng)率僅為1.2%，年度稅收增長(zhǎng)率與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之差不足三個(gè)百分點(diǎn)已成為趨勢(shì)。這說(shuō)明市場(chǎng)因素不支持稅收高增長(zhǎng)。
換言之，在政策性減稅力度加大的背景下，如果市場(chǎng)因素反過(guò)來(lái)推動(dòng)稅收增長(zhǎng)，那么，市場(chǎng)力量的'對(duì)沖會(huì)使稅收總體平衡增長(zhǎng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)稅收政策目標(biāo)與支出政策目標(biāo)的相對(duì)平衡。20XX～201X年稅制改革導(dǎo)致減稅規(guī)模不斷擴(kuò)大，但經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)推動(dòng)了稅收增長(zhǎng)，兩者對(duì)沖使赤字率相對(duì)平穩(wěn)。然而現(xiàn)在的情形恰好相反，稅制改革要減收、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率下滑也要減收。反過(guò)來(lái)，支出需求剛性增長(zhǎng)勢(shì)頭強(qiáng)勁。這使得我們只能竭盡全力提高赤字率，201X年赤字跳增20%的規(guī)模，赤字率達(dá)到2.3%。但問(wèn)題是這種單純依靠擴(kuò)大當(dāng)年赤字來(lái)擴(kuò)張支出做法越來(lái)越難以為繼。因?yàn)槌嘧趾蜏p收主要都發(fā)生在中央。201X～201X年，中央財(cái)政赤字從8500億元增至11200億元。此間，中央稅收增長(zhǎng)率低于地方稅收增長(zhǎng)率。201X年第一季度中央稅收增長(zhǎng)率為負(fù)，地方稅收增長(zhǎng)率為正數(shù)。其中主要原因是增值稅和企業(yè)所得稅的減收主要發(fā)生在中央、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅和消費(fèi)稅及關(guān)稅收入，而這些又都處于下降勢(shì)態(tài)。
二、債務(wù)置換有助于增強(qiáng)貨幣政策穩(wěn)增長(zhǎng)的有效性
貨幣政策是政府反周期的主要手段之一，其有效性集中體現(xiàn)為擴(kuò)張出來(lái)的貨幣能夠快速注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。20XX年后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體在政府債務(wù)危機(jī)的背景下，只得倚重貨幣擴(kuò)張來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，形成了緊財(cái)政、松貨幣的宏觀政策搭配框架。然而實(shí)際情況是，歐洲、美國(guó)、日本的貨幣擴(kuò)張都沒(méi)能把本地區(qū)經(jīng)濟(jì)拖出低增長(zhǎng)境地，其中至為關(guān)鍵的原因是利率引致不出投資擴(kuò)張和消費(fèi)貸款需求擴(kuò)張。我國(guó)現(xiàn)在也出現(xiàn)了類(lèi)似情況，降準(zhǔn)、降息的結(jié)果是固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率并沒(méi)有增長(zhǎng)。201X年前4個(gè)月，固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)率降至12%，比201X年同期少5個(gè)百分點(diǎn)。
因此，必須在財(cái)政政策協(xié)調(diào)貨幣政策進(jìn)而提高后者有效性上做文章。地方政府存量債務(wù)置換恰恰可以起到這種作用。首先，增發(fā)地方政府債券償還銀行貸款本金后，相關(guān)項(xiàng)目推進(jìn)續(xù)建還要再融資，會(huì)使更多資金流入實(shí)體經(jīng)濟(jì)。同時(shí)，在建工程續(xù)建勢(shì)必對(duì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到助推作用。有鑒于此，推出地方政府存量債務(wù)置換措施之后不久，三部委又發(fā)布了妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題的意見(jiàn)(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)。這和債務(wù)置換實(shí)際上是姊妹篇。
三、債務(wù)置換是建立地方政府債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制的初步探索
新《預(yù)算法》明確規(guī)定國(guó)務(wù)院要負(fù)責(zé)建立地方政府債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制。那么，如何建立應(yīng)急處置機(jī)制呢?建立地方政府債務(wù)應(yīng)急處置機(jī)制理應(yīng)首先界定什么是緊急情況。但截至目前，政府并未對(duì)此作出明確界定。從理論上講，政府債務(wù)緊急情況有三種：一是資不抵債;二是無(wú)法償還到期債務(wù);三是債務(wù)發(fā)不出去。近年來(lái)，歐債危機(jī)的基本特征是負(fù)債率和債務(wù)率雙高，年度財(cái)政支出債務(wù)依存度高達(dá)30%以上，而且發(fā)債成本節(jié)節(jié)攀升使債務(wù)發(fā)行可持續(xù)性大幅遞減。目前我國(guó)地方政府還未出現(xiàn)明顯的債務(wù)危機(jī)。但值得警惕的是，根據(jù)審計(jì)署的審計(jì)報(bào)，在2012年時(shí)部分地區(qū)的債務(wù)率就已超過(guò)100%，償債率超過(guò)20%。這種情況算不算緊急呢?從理論上講，應(yīng)該算。因?yàn)閭鶆?wù)率超過(guò)100%說(shuō)明債務(wù)已不可持續(xù)，應(yīng)當(dāng)盡早停止舉債。償債率超過(guò)20%更是表明償債能力已達(dá)極限。
因此，不管今后如何界定什么是地方政府債務(wù)緊急情況，現(xiàn)在開(kāi)始研究推出化解當(dāng)期相對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)確有必要。進(jìn)一步說(shuō)，201X年地方政府到期債務(wù)高達(dá)1.8萬(wàn)億元，相當(dāng)于當(dāng)年地方一般預(yù)算收入和政府性基金收入的20%。按照35個(gè)省級(jí)預(yù)算單位計(jì)算平均為514億元。可見(jiàn)，償債壓力比較大。特別要指出的是，中國(guó)的地方政府債務(wù)區(qū)域分布與財(cái)政收入?yún)^(qū)域分布是高度不對(duì)稱(chēng)的。截至201X年，一些經(jīng)濟(jì)落后省份的債務(wù)率反而高過(guò)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，如貴州、云南、湖北、海南等省的債務(wù)率超過(guò)廣東省10個(gè)百分點(diǎn)以上，其中貴州省甚至超出近30個(gè)百分點(diǎn)。在這種背景條件下，不采取新的措施根本無(wú)法保證201X年的到期債務(wù)如期償還。
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