一、問題提出
中國是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口眾多，但農(nóng)村金融市場還處于初級階段，存在農(nóng)村金融體系不完善、供需矛盾突出、金融抑制等問題。自1979年以來，我國農(nóng)村金融體制進(jìn)行了一系列的改革。2004-2010年，國務(wù)院出臺了七個(gè)“中央一號文件”，圍繞著鼓勵民間資本及外資進(jìn)入農(nóng)村金融市場，設(shè)立和規(guī)范服務(wù)“三農(nóng)”的新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，完善農(nóng)村金融體系，加速推進(jìn)了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。截至2014年末，全國共有小額貸款公司8791家，貸款余額9420億元。根據(jù)現(xiàn)有情況來看，小額貸款公司在數(shù)量規(guī)模上得到了快速發(fā)展，對緩解農(nóng)戶和小微企業(yè)融資難起到了重要作用。與此同時(shí)，影響小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的問題逐漸顯現(xiàn)，甚至部分小額貸款公司已經(jīng)或者面臨解散，近幾年來小額貸款公司退出市場的數(shù)量也逐步上升。小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展存在的困境，引起部分人擔(dān)憂甚至質(zhì)疑小額貸款公司的發(fā)展情景。
關(guān)于小額貸款公司法律制度的研究文獻(xiàn)中，我國學(xué)者主要探討了小額貸款公司的定位、監(jiān)管問題、融資問題等。近來，我國部分學(xué)者又敏銳的涉及到了小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展面臨的制度約束問題。但是，通過梳理現(xiàn)有相關(guān)文獻(xiàn)，尚缺乏結(jié)合小額貸款公司發(fā)展的實(shí)證調(diào)研資料，對國家層而和地方層而的相關(guān)制度進(jìn)行系統(tǒng)分析。因此，有必要在小額貸款公司法律制度研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合小額貸款公司實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀，從制度供給的角度，對國家和地方層而現(xiàn)有制度缺陷進(jìn)行分析，提出適應(yīng)我國小額貸款公司發(fā)展的制度建議。
二、湖南省婁底市小額貸款公司的發(fā)展困境
(一)融資難、后續(xù)資金匾乏
筆者通過對湖南婁底市具有代表性的.4家小額貸款公司進(jìn)行調(diào)研了解，這4家小額貸款公司都表示有融資需求且資金緊缺，其中2家公司分別通過增資擴(kuò)股和國家開發(fā)銀行湖南省分行融得部分資金。 同時(shí)根據(jù)《中華人民共和國個(gè)人所得稅法》規(guī)定:“利息、股息、紅利”所得按20%征稅，因此小額貸款公司股東稅后利潤依舊需繳納個(gè)人所得稅。根據(jù)調(diào)查了解，湖南省婁底市小額貸款公司紛紛表示，需承擔(dān)上述高額稅費(fèi)，且不存在稅費(fèi)補(bǔ)貼的情況。
(二)風(fēng)險(xiǎn)防控能力差、不良貸款率高
根據(jù)調(diào)查了解，湖南省婁底市小額貸款公司面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要來自三個(gè)方面:一是信用風(fēng)險(xiǎn)，小貸公司而向的客戶為農(nóng)戶和小微企業(yè)，由于信息嚴(yán)重不對稱，在放貸中面臨巨大的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn);二是貸款操作風(fēng)險(xiǎn)，小貸公司信貸工作人員在貸款過程中沒有嚴(yán)格履行“三查制度”職責(zé)，導(dǎo)致將貸款發(fā)放給不良客戶，資金遭受損失。如信貸人員接受客戶宴請及賄賂或者受到政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人“打招呼”的壓力，而放松監(jiān)管，形成不良貸款;三是市場風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)戶、涉農(nóng)企業(yè)與農(nóng)業(yè)緊密相聯(lián)系，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報(bào)率不高且與氣候息息相關(guān)，難以抵御自然災(zāi)害。
三、小額貸款公司可持續(xù)發(fā)展的制度構(gòu)建
(一)明確小額貸款公司金融機(jī)構(gòu)的身份
身份是市場主體從事什么樣的市場經(jīng)營的基礎(chǔ)，決定了市場主體的義務(wù)與權(quán)利。根據(jù)現(xiàn)有規(guī)定，小額貸款公司是經(jīng)營金融業(yè)務(wù)的普通企業(yè)，為了更好的促進(jìn)和規(guī)范小額貸款公司發(fā)展，應(yīng)賦予其對等的權(quán)利義務(wù)即明確其“只貸不存”的金融機(jī)構(gòu)的身份，其享有金融機(jī)構(gòu)“支農(nóng)”稅收優(yōu)惠，使其具備同業(yè)拆借的資格，降低經(jīng)營成本，提高其營利能力，同時(shí)可以為小額貸款公司降低貸款利息，擴(kuò)大業(yè)務(wù)規(guī)模提供有力支撐。
(二)拓展和創(chuàng)新融資途徑
由于政策對小額貸款公司資金來源進(jìn)行嚴(yán)格限制，小額貸款公司在經(jīng)營中普遍存在資金緊缺的狀況。要打破融資“瓶頸”，增強(qiáng)其金融持續(xù)供給的能力，應(yīng)為融資途徑進(jìn)行創(chuàng)新和拓展提供制度支持。與銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行同業(yè)拆借。在金融監(jiān)管安全的范圍內(nèi)，政府可以出而擔(dān)保發(fā)展良好的小額貸款公司以金融機(jī)構(gòu)的身份向銀行拆借資金。發(fā)行私募債券。政府通過制定相關(guān)法律規(guī)范，規(guī)定符合條件的小額貸款公司可以通過發(fā)行私募債券進(jìn)行融資。如重慶市出臺的《重慶市小額貸款公司發(fā)行私募債券業(yè)務(wù)指引(試行)》(渝金發(fā)[[2013，對小額貸款公司發(fā)行私募債券的條件、金額、利率等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。
(3)信貸資產(chǎn)證券化。小額貸款公司根據(jù)自身需要，可以通過資產(chǎn)證券化方式來獲得資金。重慶和天津已有不少小額貸款公司通過資產(chǎn)證券化進(jìn)行了融資，并且取得不錯(cuò)成績。各地方政府可根據(jù)實(shí)際情況建立金交所和股交所，為小額貸款公司融資提供平臺，同時(shí)應(yīng)該出臺相應(yīng)的法律規(guī)范控制融資風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范其發(fā)展。在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，通過以上途徑融入資金，可以將《指導(dǎo)意見》規(guī)定不得超過資本凈額的50%，放寬到150% 。
(四)構(gòu)建政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系
政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律體系的構(gòu)建，是防范農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。而農(nóng)業(yè)作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對“三農(nóng)”問題的解決，推動新農(nóng)村建設(shè)，起到至關(guān)重要的作用，同時(shí)有利于降低小額貸款公司及其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的貸款風(fēng)險(xiǎn)。因此出臺專門的《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》顯得十分必要且緊迫。
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