摘要：土地是農(nóng)業(yè)的最基本生產(chǎn)資料,作為一種生產(chǎn)要素,只有合理流動,才能提高使用效率。由于我國農(nóng)村土地制度不完善等原因,土地流轉(zhuǎn)過程中還存在各種問題。解決這一問題的基本路徑是完善我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能,對土地流轉(zhuǎn)機(jī)制進(jìn)行嚴(yán)格的制度匹配,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序,嚴(yán)禁擅自改變耕地用途,合理確定土地流轉(zhuǎn)周期和流轉(zhuǎn)進(jìn)程。
關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)機(jī)制承包經(jīng)營權(quán)農(nóng)民權(quán)益農(nóng)村土地制度
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的直接目的在于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民收入，改善民生，刺激國內(nèi)需求，那么，如何才能達(dá)到這樣的效果呢？放手讓城市資本進(jìn)入，只會讓資本大鱷不斷侵蝕廣大農(nóng)民賴以生存的土地，置民生于險境。不斷強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)，則有悖于建立服務(wù)型政府，也與市場經(jīng)濟(jì)的規(guī)律不符。完全讓農(nóng)民自己當(dāng)家，以他們目前對市場的了解和自身利用土地的水平，很難真正建立起一個規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場。由此可見，要想農(nóng)地流轉(zhuǎn)達(dá)到預(yù)期目的，通過以上三種途徑都是不可能實(shí)現(xiàn)的。面對目前我國土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，有必要建立起一整套新的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式，而這個模式的核心在于培養(yǎng)一批有專業(yè)水準(zhǔn)和高度職業(yè)道德的農(nóng)地流轉(zhuǎn)的職業(yè)經(jīng)理人。專門的農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)理人作為農(nóng)民利益的專門維護(hù)者，他們有足夠的知識和力量與強(qiáng)大的城市資本相抗衡，可以讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效益規(guī)模化、市場規(guī)范化，讓廣大農(nóng)民從中獲益。農(nóng)地流轉(zhuǎn)職業(yè)經(jīng)理人在幫助農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，維護(hù)農(nóng)民利益的同時，也幫助政府改善了民生，規(guī)范了市場。
1 我國當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村地權(quán)設(shè)定的立法現(xiàn)狀 1982年《憲法》第10條第4款嚴(yán)格規(guī)定:“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1986年頒布的《民法通則》第80條也規(guī)定:“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓”。這表明在80 年代中前期中國對于農(nóng)村集體所有土地都是禁止流轉(zhuǎn)的。1988年憲法有關(guān)條文規(guī)定“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這在立法上第一次明確了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的'合法地位。
同年修訂的《土地管理法》第2條也增加了“土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”的條文。自2003年3月1日起施行的農(nóng)村土地承包法,以法律形式賦予了“農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”,其中第十六條規(guī)定, 承包方享有三個方面的權(quán)利: 依法享有承
包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利,有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品; 承包地被依法征用、占用的, 有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償; 法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。與此相對應(yīng)的是,承包方也要承擔(dān)三個方面的義務(wù):維護(hù)土地的農(nóng)業(yè)用途,不得用于非農(nóng)建設(shè); 依法保護(hù)和合理利用土地, 不得給土地造成永久性損害; 法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他義務(wù)。2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》第61條規(guī)定:城鎮(zhèn)集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。第128條則規(guī)定:土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定, 有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限。未經(jīng)依法批準(zhǔn),不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。顯而易見,該法律文件所調(diào)整的對象亦僅限于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),也就是其流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途, 對于由農(nóng)地向集體非農(nóng)建設(shè)用地、國有土地方面的流轉(zhuǎn)未予涉及。
由上觀之,盡管中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)范經(jīng)歷了一個從無到有,從不規(guī)范到日漸規(guī)范的過程。但由于在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制的長期發(fā)展中較少考慮法律因素,加之我國現(xiàn)行法律體系中沒有土地承包經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的中央立法, 也沒有專門的地方規(guī)章,因此農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)帶有明顯的自發(fā)性、盲目性與隨意性,土地糾紛日漸增多, 侵權(quán)行為時有發(fā)生。即使如上所述我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》中有規(guī)定, 但諸多規(guī)定過于籠統(tǒng), 有關(guān)內(nèi)容和程序不夠明確具體, 缺乏可操作性, 導(dǎo)致許多地方出現(xiàn)有法難依的現(xiàn)象。
2 當(dāng)前實(shí)施農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的法律難題
土地流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)工作, 早在幾年前已在許多省、市開始進(jìn)行, 但從這些試點(diǎn)地方近幾年的實(shí)踐看, 土地流轉(zhuǎn)在當(dāng)前都面臨以下這些法律難題。
2.1農(nóng)村土地承包權(quán)存在法律缺陷
農(nóng)村土地承包權(quán)存在法律缺陷, 不利于農(nóng)村土地的有效流轉(zhuǎn)《農(nóng)村土地承包法》把農(nóng)民的土地使用權(quán)界定為物權(quán),把對土地的占有、使用、轉(zhuǎn)讓、繼承等權(quán)利都賦予了農(nóng)民。但這部法律又規(guī)定農(nóng)民的土地使用權(quán)不準(zhǔn)抵押, 對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場進(jìn)行了限制, 農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)只是一種不完整的產(chǎn)權(quán),農(nóng)民不能方便地轉(zhuǎn)移成貨幣, 不能用作申請貸款的抵押品, 客觀上不利于土地資源的優(yōu)化配置和農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面, 法律規(guī)定農(nóng)村集體擁有土地所有權(quán),但由于現(xiàn)實(shí)生活中農(nóng)村集體對土地所有權(quán)管理缺位,客觀上導(dǎo)致了土地所有權(quán)主體虛置。此外, 對承包土地因公益性建設(shè)、自然災(zāi)害、退耕還林等造成的耕地喪失或減少, 怎樣相應(yīng)變更土地承包合同, 也沒有做出具體規(guī)定。
2.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為很不規(guī)范
農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)行為很不規(guī)范, 農(nóng)民的利益難以得到有效保護(hù)從目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況來看, 不同程度地存在隨意性和盲目性、違背農(nóng)民意愿強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的組織化程度低、流轉(zhuǎn)合同不完善等問題。一些公司進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域, 大量低價收購農(nóng)民土地, 有的基層組織和干部通過土地“反租倒包”謀利,房地產(chǎn)開發(fā)中非市場化出讓大量土地,土地征用及其利益分配不透明等, 不但導(dǎo)致大量改變土地用途的問題, 而且導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。
3 完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的幾點(diǎn)立法建議 目前在一些地方, 由于農(nóng)村稅賦的取消, 中央及地方對“三農(nóng)”反哺的加強(qiáng),農(nóng)村工作“第一難”已從過去的收費(fèi)轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亓鬓D(zhuǎn),由此可見對土地流轉(zhuǎn)需要區(qū)別對待。然而在風(fēng)潮下,很可能發(fā)生地方政府趕時髦一哄而上,極容易對農(nóng)民利益造成損壞。雖然《決議》已經(jīng)明確了“依法自愿有償”的原則,并強(qiáng)調(diào)了“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn), 不得改變土地集體所有性質(zhì), 不得改變土地用途, 不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”。但因?yàn)椤稕Q議》面向宏觀, 還需要一部細(xì)則來規(guī)范、指導(dǎo)操作。因此, 當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)需要通過法律來規(guī)范, 惟有如此, 才能防止地方政府盲目把土地流轉(zhuǎn)面積當(dāng)成政績,從而才能最大可能地保護(hù)農(nóng)民利益。土地流轉(zhuǎn)立法能夠有效規(guī)范流轉(zhuǎn)行為, 充分保證“依法自愿有償”原則, 保護(hù)耕地紅線, 防止土地用途被改變。對于地方政府來說, 也能從中找到依據(jù), 從而有效指導(dǎo)流轉(zhuǎn),防止一不小心誤入雷區(qū)。
金融機(jī)構(gòu)肯定要考慮交易風(fēng)險,當(dāng)要求農(nóng)民提供擔(dān)保時,農(nóng)民拿什么擔(dān)保? 這不利于農(nóng)民致富和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,應(yīng)該鼓勵支持各地探索宅基地流轉(zhuǎn)和抵押辦法。同時, 土地管理法、物權(quán)法等法律也要應(yīng)形勢要求進(jìn)行修改。其實(shí)三中全會公報,在某種意義上進(jìn)一步明確了物權(quán)法第一百五十三條的立法含義。“比如‘適用土地管理法等法律’, 當(dāng)時這么寫就是為了推動土地管理法適應(yīng)形勢要求進(jìn)行修改,從而為調(diào)整農(nóng)村的土地制度提供一個法律根據(jù)。”因此,立法部門在這個公報出臺后, 土地管理法的相關(guān)修改工作也一定要參照公報中提出的事項(xiàng)和要求進(jìn)行修訂。而物權(quán)法對這些問題都留出了空間,只要土地管理法修改了,到時物權(quán)法再適用這部法律就沒問題了。”
因此國家要適時地修改、完善及制定有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律、法規(guī), 為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供切實(shí)可行的法律保障。比如要修改與《憲法》不協(xié)調(diào)的有關(guān)法律表述,如現(xiàn)行《土地管理法》63條可改為“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地土地使用權(quán)可依照法律規(guī)定發(fā)生轉(zhuǎn)移”, 從法律層面允許農(nóng)村土地流轉(zhuǎn); 同時也要加快相應(yīng)實(shí)施條例
出臺,以便于實(shí)際操作管理。另外, 在我國大多數(shù)地方政府或法院有關(guān)機(jī)構(gòu)尚未形成處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的規(guī)范化制度,也缺乏相關(guān)的法律條文與仲裁根據(jù)。因此,必須進(jìn)一步制定仲裁土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的相關(guān)法律法規(guī), 完善相關(guān)的爭端處理機(jī)制, 為解決土地流轉(zhuǎn)糾紛提供法律援助。
[1] 王關(guān)區(qū)
[2] 蔣滿元
[3] 田偉
[4] 王曦
[5] 胡立心
[6] 嘯風(fēng)
[7] 封玲 參考文獻(xiàn) 論草原生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的機(jī)制 廣播電視大學(xué)學(xué)報 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的外部性問題與農(nóng)業(yè)保護(hù)政策選擇 建立農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的新秩序 當(dāng)代中國農(nóng)村土地法律制度發(fā)展研究 南京師范大學(xué) 2009年 從“兩權(quán)分離”談完善企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制 青島理工大學(xué)學(xué)報 2009年03期 探索土地流轉(zhuǎn)機(jī)制 安徽日報 2001年 瑪納斯河流域農(nóng)業(yè)開發(fā)與生態(tài)環(huán)境變遷研究 南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 2009年
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