本文是由上傳的：我國土地征用中存在的問題及對策_(dá)法學(xué)理論論文(1)。
論文論文摘要：近幾年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化建設(shè)不斷加快，國家對土地征用越來越多，很多土地被征用后，建設(shè)成了開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)等。由于這類建設(shè)往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間內(nèi)形成了大量的資金流失，涉及到廣大農(nóng)民的生活保障、就業(yè)、土地補償金分配等多項問題。筆者發(fā)現(xiàn)，近幾年來，一些地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟，不顧農(nóng)民反對，以社會公共利益需要為名（實為商業(yè)投資），大肆征用農(nóng)民土地及土地上的房屋等事件履見不鮮，農(nóng)民失地問題已成為一大焦點。社會弱勢群體——農(nóng)民的權(quán)益被不斷侵犯，導(dǎo)致大量越級上訪、群體上訪事件履履發(fā)生，給社會穩(wěn)定埋下了隱患，如何解決好農(nóng)民土地征用問題，切實保護農(nóng)民的利益，是當(dāng)前黨和政府面臨的重大課題，如果農(nóng)民征地問題得不到妥善解決，不僅會影響到中國社會的發(fā)展，同時還影響到中國社會的政治穩(wěn)定，為此，筆者試圖從我國對農(nóng)村土地征用的現(xiàn)狀出發(fā)，圍繞土地征用范圍、征地補償、被征地農(nóng)民的保障等環(huán)節(jié)入手，反思在這些方面存在的問題，歸結(jié)原因，對相應(yīng)的立法略作一下淺顯的建議。
論文關(guān)鍵詞：土地征用 公共利益
問題 對策
一、土地征用過程中存在問題我國土地的所有形式分為國家所有制和農(nóng)村集體所有制兩種，我國的土地征用是發(fā)生在國家與農(nóng)村集體之間的所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規(guī)定，在給予了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人相應(yīng)的補償后，將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小Ｎ覈F(xiàn)行的征地制度形成于計劃經(jīng)濟時期，在近年來雖然不斷地進行調(diào)整和完善，但滯后市場經(jīng)濟的發(fā)展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產(chǎn)生一些問題。
（一）征用范圍亂主要表現(xiàn)為目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征用是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的一種行政行為，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。①為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。我國《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地征用或征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內(nèi)涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設(shè)，均可征用農(nóng)村土地的現(xiàn)象。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用，而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給使用。比如商業(yè)用地本來是不能適用土地征用的，但實際上，大部分被征土地都用于了商業(yè)目的，而這種商業(yè)利用被解釋為搞國家經(jīng)濟建設(shè)，結(jié)論自然就為“公共利益的需要”目的，因此，“公共利益”規(guī)定的寬范性往往使公共目的和商業(yè)目的混同，給一些地方政府濫用土地征用權(quán)大開綠燈。
（二）征地補償?shù)臀覀冎溃瑖覟榱斯怖妫瑢Ρ徽髡纪恋氐霓r(nóng)民進行補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者的“生產(chǎn)利益”、“財產(chǎn)利益”在矛盾中的必要協(xié)調(diào)，但是我國現(xiàn)行法律規(guī)定明顯帶有計劃經(jīng)濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規(guī)定：“征用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，②征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。”根據(jù)上述法律規(guī)定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產(chǎn)值作為確定補償費用標(biāo)準(zhǔn)，這個標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平，進而難以維護農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平。而廉價的土地征用成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)屬于農(nóng)民的土地征收與土地出讓之間的差價利益，侵害了廣大農(nóng)民的權(quán)益，也影響了政府在人民群眾心目中的信譽與權(quán)威的樹立。
（三）保障制度滯后農(nóng)村土地被征用后，農(nóng)民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數(shù)農(nóng)民會感到茫然無助，此時，各項應(yīng)有的社會保障措施明顯滯后。首先，表現(xiàn)在基本生活保障問題上。農(nóng)民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場購買，再加上原本就已沉重的子女教育支出、醫(yī)療費用支出使農(nóng)民更加感覺到了手中的征地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農(nóng)民的就業(yè)難題。農(nóng)民長期在農(nóng)田勞作，普遍具有文化程度低、勞動技能單一的特點，盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國計劃經(jīng)濟各市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，雖然不少開發(fā)區(qū)、渡假區(qū)在征地之初，信誓旦旦地承諾在同等條件下，優(yōu)先錄用失地農(nóng)民，但這種承諾往往變成水中月、鏡中花，且遙不可及。農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但在目前“競爭上崗，能者上，弱者下”的這種激烈競爭的社會大潮下，農(nóng)民受其自身素質(zhì)的限制，難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。其次是農(nóng)民勞動技能的培訓(xùn)，幾乎所有大面積土地征用各級政府部門都有對失去土地的農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，而且有培訓(xùn)費用方面的補助。但這種培訓(xùn)更多的是流于形式，作為基層政府部門，往往把它看成一項上級要求的必須完成的任務(wù)而已。實際上，大多數(shù)的農(nóng)民采用的是一種邊干邊學(xué)的方式。再有，就是失地農(nóng)民的自主創(chuàng)業(yè)問題。這本是一條減輕政府負(fù)擔(dān)，失地農(nóng)民自強奮斗的一條有效途徑，但是往往會遇到信息不暢通，資金匱乏，審批手續(xù)繁雜，各類規(guī)費名目繁多等問題，從而使農(nóng)民望而卻步。
（四）土地收益分配難主要是土地收益究竟補償給誰的問題，土地征用過程中，土地收益為土地所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此，這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際當(dāng)中，一些縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)干部所侵吞。其次是土地收益分配法律法規(guī)不明確。土地補償費、地上附著物和青苗費的補償費的補償標(biāo)準(zhǔn)較低，前面已經(jīng)講過。對于這些費用是應(yīng)以集體經(jīng)濟組織登記戶口為準(zhǔn)，還是以土地承包人為標(biāo)準(zhǔn)進行劃分，法律無具體規(guī)定，實踐中容易產(chǎn)生糾紛。對于嫁城女、新生兒等能否享有分配之權(quán)，享有多大分配權(quán)，因無明確的法律依據(jù)，在實踐中各地依《村民委員會組織法》的規(guī)定，由村民大會或村民小組通過土地費用分配方案，在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，沒有享有分配權(quán)或沒有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院。對該類案件缺乏具體的法律依據(jù)，在處理上隨意性很大，法院判決后，很難使當(dāng)事人服判決，執(zhí)行過程中村委會抵觸大。
二、完善我國土地征用制度的對策土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民最穩(wěn)定最可靠的社會保障。而征地會使農(nóng)民失去最基本的生產(chǎn)資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農(nóng)民難以生存和發(fā)展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學(xué)地論證征地補償及安置辦法，已經(jīng)成為迫在眉睫的任務(wù)。
（一）以法律形式嚴(yán)格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環(huán)節(jié)我國現(xiàn)行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”《城市規(guī)劃法》也有類似規(guī)定。這些規(guī)定都強調(diào)了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益的需要”，或界定哪些項目用地不是為了“公共利益的需要”。筆者認(rèn)為，當(dāng)前，應(yīng)盡快以立法的形式明確“公共利益”的概念。為了便于實踐中對是否符合“公共利益”進行判斷和嚴(yán)格限制政府的征收權(quán)，我國應(yīng)借鑒征用制度比較成熟國家的經(jīng)驗，對公共利益的概念、范圍進行明確。將征收區(qū)分為公共利益的征收行為和非公共利益的征收行為，將土地征收限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)，以限制借“公共利益”目的濫用征地權(quán)的現(xiàn)象。同時，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行《土地管理法》中的土地征收審批制度。國務(wù)院或省級人民政府應(yīng)加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構(gòu)審核該項目是否符合“公共利益用途”。根據(jù)我國的實際情況來看，以各級人大審核較為可行，只有經(jīng)審核符合公共利益用途，方可核準(zhǔn)征地。
（二）完善土地征用的補償制度，合理安置失地農(nóng)民土地征用補償如何完善是學(xué)者們一直關(guān)注的問題，《土地管理法》規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)中的“土地年產(chǎn)值”是個極不易確定的數(shù)值，各地差異也相當(dāng)大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償?shù)碾S意性，而且在實踐中征地的雙方多數(shù)是達(dá)不成共識的。因此，筆者認(rèn)為解決這些問題應(yīng)從幾個方面著手：第一，補償標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠(yuǎn)未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依常年產(chǎn)量未嘗不可，但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣做就不利保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益，為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償只有以土地的市場價格實行公平補償來確定補償標(biāo)準(zhǔn)較為合理，在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的`市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用，新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。第二，擴大補償范圍。筆者認(rèn)為在對農(nóng)民的實際損失給予了補償?shù)耐瑫r，還應(yīng)該加入預(yù)期的利益。預(yù)期的利益當(dāng)然很難確定，但是可以從失地農(nóng)民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農(nóng)戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預(yù)期利益就更應(yīng)該給予維護。第三，合理的給予安置，應(yīng)該在給予金錢補償?shù)耐瑫r，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償?shù)陌仓茫褪窃谡饔昧诉@塊土地后用另一塊適宜耕種的土地補償。有學(xué)者還提出了“債券或股權(quán)補償”，筆者同意這樣的補償方法，因為這種補償?shù)姆绞绞找娣�(wěn)定，綜合效益周期長，能為失地農(nóng)民日后的生活提供保證，另外，筆者認(rèn)為還可以將一部分補償拿出為失地農(nóng)民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。
（三）完善社會保障制度首先要建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發(fā)生，社會保障體系應(yīng)立即啟動，對失地農(nóng)民給予全方面的關(guān)懷，包括基本生活費用、求學(xué)、就醫(yī)上的優(yōu)惠、養(yǎng)老保障等各方面，解除農(nóng)民的后顧之憂。其次，要拓寬就業(yè)門路，多形式、多渠道安置被征地農(nóng)民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農(nóng)民就業(yè)的工作崗位，優(yōu)先安排給被征地農(nóng)民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農(nóng)民的勞動技能培訓(xùn)，努力做到定向培訓(xùn)，提高被征地農(nóng)民的就業(yè)競爭力和實際就業(yè)率。三是要鼓勵被征地農(nóng)民自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。通過各種信息渠道及時傳遞各類創(chuàng)業(yè)信息，在創(chuàng)業(yè)資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優(yōu)惠照顧，并以制度形式規(guī)定下來，使之有章可循。第四，有條件的地區(qū)可試行土地征用補償方式的改革。據(jù)報載，上海青浦區(qū)在建設(shè)境內(nèi)50公里滬青高速公路時，由區(qū)政府牽頭，將公路沿線土地征用涉及的鎮(zhèn)、村集體，以土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成土地公司，與高速公路投資方聯(lián)合成立股份合作公司，合作期限為25年。合作公司以每年1100元/畝的標(biāo)準(zhǔn)支付土地使用回報。此舉改變了過去一次性補償?shù)淖龇ǎ贡徽鞯剞r(nóng)民的生活有了長期穩(wěn)定的保障。這種做法是改革征地制度的一個創(chuàng)新和探索。
（四）合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認(rèn)和保護。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查情況權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料，③土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先進的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會。
此外，凡涉及處置集體土地所有權(quán)的經(jīng)管事項，可以必須經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定，對于土地征用協(xié)議，可以必須經(jīng)村民大會或村民代表大會討論決定才能簽訂實施，防止“鄉(xiāng)扣留、村干部私下瓜分” 現(xiàn)象，國土部門也應(yīng)積極配合審計、監(jiān)察等部門及時監(jiān)督檢查征地費用的分配使用情況。
注釋：
1、參閱濟南市人民政府法制網(wǎng)《淺談集體土地統(tǒng)一征用》一文，載于第五部分《進一步完善征地立法，適應(yīng)新工作的需要》。2、參閱法律教育網(wǎng)民商法理論探索《對農(nóng)村占地補償分配糾紛問題的思考》一文，載于第二部分《問題的根源》。參考文獻資料1、張慶華著《中國土地法操作實務(wù)》，法律出版社，2009年11月第1版。2、《國土資源執(zhí)法監(jiān)察手冊》。
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